近日，在中國社會科學(xué)院重大成果月度發(fā)布會上，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、經(jīng)濟研究所研究員朱玲介紹了由其主編的《中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的制度實驗：國有農(nóng)場變遷之透視》一書。本報記者張守營/攝

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編者按

近日，在中國社會科學(xué)院首次重大成果月度發(fā)布會上，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、經(jīng)濟研究所研究員朱玲介紹了其主編成果《中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的制度實驗：國有農(nóng)場變遷之透視》的主要發(fā)現(xiàn)。該著作通過對中國國有農(nóng)場制度變遷的綜合研究，不但探究了世界農(nóng)業(yè)面臨的普遍性問題，而且還觀察了發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)遭遇的相似困難，尤其關(guān)注農(nóng)業(yè)人口特有的脆弱性。

2014~2017年，17個省份共40家國有農(nóng)場，都留下了朱玲等人實地訪談和調(diào)查印跡。結(jié)合調(diào)研獲得的大量寶貴一手資料，他們對當(dāng)前國有農(nóng)場運行制度做了橫切面的分析，把分析的焦點，置于農(nóng)場的土地經(jīng)營、勞動與社會保障以及社區(qū)基本公共服務(wù)籌資制度，揭示了農(nóng)場基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障籌資的困境，深入剖析了職工家庭農(nóng)場費用負(fù)擔(dān)較重、經(jīng)營自主權(quán)較少、欠缺土地租約安全和勞動力老化等問題。

該著作引申出以下政策性結(jié)論：其一，順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然生物特性，分離國有土地的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，確立家庭農(nóng)場經(jīng)營體制；其二，推進(jìn)國有農(nóng)場的行政體制改革；其三，設(shè)定基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，由國家為鄉(xiāng)村社區(qū)提供底線財政保障，以便提高中西部地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)場的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)水平；其四，采取有效措施緩解農(nóng)工繳費困難；其五，重構(gòu)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和繼續(xù)教育體系，強化農(nóng)業(yè)人力資本投資，培養(yǎng)與土地規(guī)模經(jīng)營相適應(yīng)的職業(yè)農(nóng)民。

本期專題擷取該著作中部分文章，配以一些地方生動實踐，以饗讀者。

朱 玲

在計劃經(jīng)濟體制下，國有農(nóng)場可謂鄉(xiāng)村中的城市治理單元。作為農(nóng)業(yè)中的國有單位，農(nóng)場在國家行政系統(tǒng)自上而下的資源劃撥中，享有相對于農(nóng)村集體生產(chǎn)組織的優(yōu)先權(quán)。農(nóng)場擁有不低于縣（團(tuán)）級的行政級別，因而帶給場部領(lǐng)導(dǎo)及其他管理人員相應(yīng)的工資和福利待遇。農(nóng)場的農(nóng)業(yè)工人享有國企職工的勞動與社會保障；農(nóng)工家庭成員或遲或早總會獲得城鎮(zhèn)戶口以及附著其上的食物保障和其他福利。這些因素可以部分地解釋，何以農(nóng)民會主動發(fā)起制度改革，而國有農(nóng)場內(nèi)部激勵機制的轉(zhuǎn)變，卻是在農(nóng)村改革的沖擊下和中央決策層的督促中才緩緩啟動。

家庭農(nóng)場具有效率優(yōu)勢

雖然上世紀(jì)80年代中央決策層為國有農(nóng)場改革制定的藍(lán)圖至今尚未完全實現(xiàn)，但農(nóng)場的生產(chǎn)組織畢竟以“大農(nóng)場套小農(nóng)場”（農(nóng)工經(jīng)營的家庭農(nóng)場）的方式替代了以往的團(tuán)隊生產(chǎn)和經(jīng)營。這種制度變革，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的經(jīng)營決策權(quán)和風(fēng)險責(zé)任逐步從國家（農(nóng)場）轉(zhuǎn)向了農(nóng)工，在一定程度上推進(jìn)了農(nóng)場剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)在農(nóng)工個人身上的對稱配置。因此，曾經(jīng)長期存在的農(nóng)工生產(chǎn)積極性不足、工作責(zé)任心淡漠的問題顯著化解。尤其是，國有農(nóng)場與農(nóng)村相比，農(nóng)工教育程度較高，勞均農(nóng)地規(guī)模較大，技術(shù)培訓(xùn)、信息供給和農(nóng)機水利服務(wù)能力較強。在按照農(nóng)村社隊改革的邏輯實現(xiàn)了農(nóng)場的生產(chǎn)體制轉(zhuǎn)型之后，這些優(yōu)勢得以進(jìn)一步發(fā)揮。1998~2015年，農(nóng)墾農(nóng)業(yè)在土地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率上都超過了農(nóng)村農(nóng)業(yè)。

不過，從激勵和約束機制來看，職工家庭農(nóng)場尚未成為真正獨立的市場主體，國有農(nóng)場的經(jīng)營者也未完全轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲钠髽I(yè)家。尤其值得注意的是，將家庭農(nóng)場經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣净Ｊ降臎_動，還存在于農(nóng)墾行政管理系統(tǒng)之中。

梳理國內(nèi)外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)家有關(guān)生產(chǎn)組織方式的理論探討，在此基礎(chǔ)上闡明以下論點：其一，農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)生產(chǎn)的自然生物特性，決定了家庭經(jīng)營是最適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)組織方式。只有在那些技術(shù)上能夠降低生產(chǎn)的季節(jié)性，同時弱化自然條件隨機沖擊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分支，采取工廠式的公司制企業(yè)形式才可能獲得較高的效率。家庭農(nóng)場具有效率優(yōu)勢的本質(zhì)原因不在于家庭本身，而在于家庭易于適應(yīng)農(nóng)業(yè)勞動過程的個體性要求。其二，農(nóng)業(yè)中的家庭經(jīng)營不等于小規(guī)模經(jīng)營，現(xiàn)代家庭農(nóng)場在耕種面積和產(chǎn)出量上的規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)小農(nóng)。其三，以家庭農(nóng)場為組織形式的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。長期保護(hù)和鞏固傳統(tǒng)小規(guī)模農(nóng)業(yè)，將阻礙農(nóng)民脫貧和國家整體經(jīng)濟的發(fā)展。

與農(nóng)村土地的家庭承包制相比，農(nóng)墾系統(tǒng)的職工家庭農(nóng)場可以說仍然是國有農(nóng)場中的一線生產(chǎn)單位，承擔(dān)著較重的費用負(fù)擔(dān)，卻享有較少的經(jīng)營自主權(quán)。我們在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一線生產(chǎn)者與其耕作的土地相關(guān)聯(lián)的權(quán)利和義務(wù)，均未超出一般生產(chǎn)責(zé)任制的范疇。這突出地表現(xiàn)為：第一，土地租約一年一簽而且租約不安全；第二，耕種者繳納地租；第三，土地流轉(zhuǎn)受到農(nóng)場行政規(guī)定的限制。

進(jìn)一步講，國有農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)的干部身份沒有改變，他們?nèi)匀灰缮霞壗M織部門甄選、任免和監(jiān)督。在屬地化墾區(qū)，農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)干部直接由當(dāng)?shù)亟M織部門調(diào)配和管理，還可在農(nóng)場和當(dāng)?shù)攸h政機構(gòu)之間調(diào)換。在這樣的情況下，一般國企經(jīng)營者中常見的代理問題在農(nóng)場也同樣難免。此外，在為國有農(nóng)場管理層設(shè)定的績效工資制度下，賦予農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)干部的剩余索取權(quán)只與農(nóng)場的近期（年度或任期）績效掛鉤，與農(nóng)場的長遠(yuǎn)發(fā)展關(guān)聯(lián)不大。因此，相當(dāng)數(shù)量的國有農(nóng)場管理者較少關(guān)注所在農(nóng)場的長期效益最大化。加之國有農(nóng)場的行政管理、社保繳費和公共事業(yè)支出負(fù)擔(dān)沉重，絕大多數(shù)場部極少對土地改良投資。農(nóng)工家庭無論土地經(jīng)營規(guī)模大小，幾乎同樣不為土地投資。這種行為的直接原因表現(xiàn)為農(nóng)工家庭在子女教育、社保繳費和購置農(nóng)機項目上支出較大，很少有財務(wù)盈余甚至還負(fù)債；深層次的制度性決定因素，則明顯地在于土地租期較短而且缺乏法律保障。因此，長期性的國有土地管理制度改革勢在必行。短期內(nèi)的政策措施，應(yīng)為賦予租賃并耕種國有土地的農(nóng)工家庭更安全的使用權(quán)和更多的財產(chǎn)權(quán)。

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化還要使從業(yè)者分享本行業(yè)增長的收益

眼下，國有農(nóng)場職工與非職工的一個關(guān)鍵區(qū)別是，場部只對職工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險（主要是養(yǎng)老保險）承擔(dān)企業(yè)應(yīng)負(fù)的繳費責(zé)任。在養(yǎng)老保險繳費上漲幅度遠(yuǎn)超農(nóng)業(yè)增長的情況下，絕大多數(shù)地處欠發(fā)達(dá)和中等發(fā)達(dá)地區(qū)且以農(nóng)為主的國有農(nóng)場已經(jīng)不堪重負(fù)。因此，管理層多采取以下兩個辦法減支增收：其一，對于場內(nèi)新增勞動人口及外來農(nóng)民盡可能避免給予職工身份；其二，實行“兩田制”。向職工平均分配“身份田”并免收地租，但由職工一力承擔(dān)企業(yè)和個人的養(yǎng)老和醫(yī)療保險繳費責(zé)任。余下的農(nóng)地作為“經(jīng)營田”（或稱“市場田”），根據(jù)面積、區(qū)位和肥力等級收取地租?！敖?jīng)營田”或是按照職工人數(shù)和持有農(nóng)場社區(qū)戶籍的人數(shù)劃檔平分，或是采用競標(biāo)機制向種田能手集中。

問題是，部分職工也因支付能力薄弱而遭遇養(yǎng)老保險繳費困難。在邊境貧困農(nóng)場，還因此而產(chǎn)生諸多脫保者（停止繳費、脫離社保）。我們建議，在現(xiàn)有制度框架下采取三項措施緩解這一困難：其一，精簡強制性繳費種類；其二，允許經(jīng)營家庭農(nóng)場的職工參照個體工商戶標(biāo)準(zhǔn)繳費，以使養(yǎng)老保險繳費率下降8個百分點；其三，把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中由中央財政承擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金覆蓋面擴展到農(nóng)場職工，并將此制度與最低生活保障制度相銜接。

我們理解，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目的不僅在于提高效率，而且還要使全國人民特別是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的從業(yè)者分享本行業(yè)增長的收益。因此，課題組通過對鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)籌資制度的研究，觀察農(nóng)場社區(qū)在政府分配公共資源過程中的所得多寡以及社區(qū)人口分享基本公共服務(wù)的狀況。從現(xiàn)有文獻(xiàn)和我們的實地調(diào)查可知，2003年稅費改革之后，農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給主要依靠政府投資和撥款。村級基本公共服務(wù)供給水平不再取決于村莊財力，但國有農(nóng)場社區(qū)卻不然。我們對財力強弱不同的農(nóng)場和村莊加以分組，對不同組別的農(nóng)工家庭和農(nóng)戶的自來水普及率做了兩兩對照分析。結(jié)果顯示，在財力較弱的農(nóng)場組，農(nóng)工家庭的自來水普及率還不足53%，低于所有對照組。造成這種現(xiàn)象的制度性原因在于，國有農(nóng)場以其現(xiàn)有的企業(yè)身份，難以對接國家行政管理體系，以致在政府行政系統(tǒng)分配公共資源的流程中處于邊緣地位。在國家的生產(chǎn)性投資項目分配中，情形也大致如此。

從農(nóng)地管理、勞動與社會保障等方面入手

從上述分析結(jié)果可見，有必要繼續(xù)推進(jìn)國有農(nóng)場在農(nóng)地管理、勞動與社會保障和行政管理體制等方面的綜合性制度改革。

第一，分離國有土地的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行情已經(jīng)顯示，土地租賃價格主要取決于地塊區(qū)位和肥力，與流轉(zhuǎn)地塊的所有權(quán)性質(zhì)無關(guān)。進(jìn)一步講，英國的共有土地管理經(jīng)驗說明，土地的權(quán)利可以分解為多個層面，共有和私有權(quán)利可以在同一地塊上并行不悖。中東歐國家專門設(shè)立國有土地管理機構(gòu)的一系列做法也表明，這些管理機構(gòu)在出售或出租國有土地的過程中偏重兩點：一是不以售價或租金最大化為目標(biāo)，而是保證土地得以可持續(xù)利用，并防止地塊碎片化；二是選擇具備知識、技術(shù)和經(jīng)營能力優(yōu)勢的農(nóng)民購買或租種土地。這些做法無疑有助于順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然生物特性，確立家庭農(nóng)場經(jīng)營體制。

第二，推進(jìn)國有農(nóng)場的行政體制改革。國有農(nóng)場的管理機構(gòu)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織，依然可以作為國家土地所有權(quán)的代表，行使對土地資源的管理。家庭農(nóng)場所需的生產(chǎn)性服務(wù)，國有農(nóng)場已有的專業(yè)服務(wù)隊、合作社及其他市場組織同樣可以提供。除了負(fù)有屯墾戍邊、穩(wěn)定社會和維護(hù)國家統(tǒng)一使命的農(nóng)墾組織，如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，其余以職工家庭農(nóng)場經(jīng)營為支撐的國有農(nóng)場只有轉(zhuǎn)換單位身份，才有可能使其社區(qū)及人口順暢地融入屬地當(dāng)前的社會經(jīng)濟治理系統(tǒng)，并在國家推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的過程中分享他們應(yīng)得的福利。

第三，國有農(nóng)場轉(zhuǎn)換單位身份必將觸動管理人員和職工現(xiàn)有的利益，因此必須設(shè)置過渡期并制定相應(yīng)的補償措施。我們建議，根據(jù)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，設(shè)定基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，由國家為鄉(xiāng)村社區(qū)提供底線財政保障，以便提高中西部地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)場的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。在過渡期間，還需中央職能部門在下達(dá)惠農(nóng)文件時特別提示，政策對象包括國有農(nóng)場。

第四，為了增強整個中國農(nóng)業(yè)的競爭力，還需國家和社會共同努力，培養(yǎng)與土地規(guī)模經(jīng)營相適應(yīng)的職業(yè)農(nóng)民。一方面，創(chuàng)造足以提高務(wù)農(nóng)勞動者社會經(jīng)濟地位的制度環(huán)境，使農(nóng)業(yè)勞動者和非農(nóng)勞動者在具有同等人力資本水平和工作表現(xiàn)的條件下，有可能獲得大體相當(dāng)?shù)氖杖牒蜕鐣Ｕ希涣硪环矫妫蓢也扇×⒎ù胧?，重?gòu)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和繼續(xù)教育體系，強化農(nóng)業(yè)人力資本投資。事實上，擴大土地經(jīng)營規(guī)模與培養(yǎng)和吸引高質(zhì)量的職業(yè)務(wù)農(nóng)勞動力，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中相輔相成的兩個方面，因而也可以說是帶有普遍性的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。

（本文摘自《中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的制度實驗：國有農(nóng)場變遷之透視》一書，有刪減）